KONTROLA
WYKONANIA BUDŻETU PRZEZ ORGAN STANOWIĄCY JST
Materiały dla uczestników szkolenia zorganizowanego
przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Lublinie w dniach 24, 25 i 27 lutego oraz
3 marca 2003 r.
Sprawozdanie
z wykonania budżetu
Sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za rok ubiegły to pierwszy formalny dokument rozpoczynający procedurę absolutoryjną.
Stosownie do postanowień art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wójt przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu gminy w terminie do 31 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej i przesyła regionalnej izbie obrachunkowej.
Samo „zestawienie” dochodów i wydatków to za mało – należy sporządzić część opisową, „komentarz” do tego zestawienia, aby umożliwić radnym debatę nad sprawozdaniem dotyczącym wykonania budżetu gminy, by mogła być realizowana zasada jawności finansów publicznych (art. 11 ust. 2 o finansach publicznych). Radni muszą mieć możliwość zapoznania się z opisem rozszerzonym, zawierającym inne dane niż tylko suche liczby.
Sprawozdanie
opisowe powinno zawierać:
1) wykonanie strony dochodowej i omówienie rozbieżności między wielkościami planowanymi, pomimo że dochody stanowią prognozy ich wielkości, ze zwróceniem uwagi na wielkość zaległości budżetowych;
2) wykonanie strony wydatkowej, bowiem wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit, a więc zakazane jest wydatkowanie kwot wyższych od ustalonych w budżecie (z uwzględnieniem zmian); należy zwrócić uwagę na:
- wykorzystanie dotacji celowych na zadania administracji rządowej zlecone gminie oraz dotacji celowych otrzymanych na zadania realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego,
- przypadki przekroczenia planu wydatków lub dokonywania wydatków bez planu,
- stan zobowiązań, z uwzględnieniem zasady: wydatki bieżące + zobowiązania wymagalne = plan na koniec okresu sprawozdawczego;
3) omówienie zasad rozliczeń z własnymi jednostkami organizacyjnymi i tymi, dla których przeznaczono dotacje - wskazać podmioty, którym dotacja została przyznana, cele i zadania, które były w tej formie finansowane;
4) informację o wysokości zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów, wyemitowanych obligacji lub udzielonych poręczeń;
5) omówienie stopnia realizacji inwestycji mających szczególne znaczenie dla gminy;
6) zwrócenie uwagi na wykorzystanie środków funduszu celowego (gminnego funduszu ochrony środowiska);
7) informacje o wykorzystaniu środków do dyspozycji jednostek pomocniczych, jeżeli były takie w uchwale budżetowej określone.
Opinia
komisji rewizyjnej o wykonaniu budżetu i wniosek do rady w sprawie absolutorium
Aby dokonać oceny wykonania budżetu za rok poprzedni, komisja rewizyjna powinna mieć do dyspozycji:
1) sprawozdanie wójta (opisowe) z wykonania budżetu gminy,
2) sprawozdanie budżetowe (statystyczne - Rb),
3) protokoły kontroli własnych,
4) protokoły kontroli innych komisji,
5) ustalenia kontroli finansowej gminy,
6) protokoły kontroli zewnętrznych, jeżeli były takie prowadzone w poprzednim roku w gminie.
Ocena tych dokumentów, dotyczących budżetu roku poprzedniego, powinna uwzględniać - oprócz kryterium legalności – rzetelność, celowość, gospodarność oraz odnosić się do przestrzegania dyscypliny finansów publicznych.
Opinia o wykonaniu budżetu oraz pisemny wniosek do rady gminy w sprawie absolutorium – w formie uchwały – powinny zawierać dane: kiedy, w jakim składzie komisja rewizyjna podjęła uchwałę oraz co postanowiła, czyli jaki wniosek sformułowała do rady w sprawie absolutorium.
W uzasadnieniu tej uchwały komisja rewizyjna powinna się wypowiedzieć jakie materiały i dokumenty podlegały jej kontroli i ocenie oraz jakie wnioski, uwagi czy spostrzeżenia komisja rewizyjna wypracowała, co w konsekwencji było podstawą sformułowania wniosku do rady gminy w sprawie absolutorium.
Opinia o wykonaniu budżetu i wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium ma charakter opinii organu fachowego, która ma pomóc radzie gminy w wypracowaniu swojego, niezależnego stanowiska w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy.
Komisja
rewizyjna
Komisja rewizyjna jest stałą komisją rady gminy, którą rada obowiązkowo powołuje w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Komisja rewizyjna jest wewnętrznym, pomocniczym organem rady gminy i podlega tylko radzie gminy ( art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), co oznacza, że tylko rada może jej udzielać wiążących dyspozycji dotyczących kierunków i sposobów jej działania. Komisja rewizyjna swoje funkcje wykonuje na podstawie planu pracy przełożonego radzie gminy, i ze swojej działalności składa przed nią sprawozdania.
Zakres uprawnień kontrolnych komisji rewizyjnej jest wyznaczony przede wszystkim przez art. 18a ustawy o samorządzie gminnym. Komisja rewizyjna nie jest jedynym i wyłącznym organem kontroli rady. Jej uprawnienia nie naruszają uprawnień kontrolnych innych komisji powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z przepisu art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że komisja rewizyjna kontroluje:
1) całokształt działalności wójta jako organu wykonawczego gminy, szczególnie w sferze realizowania przez niego zadań własnych gminy: w tej kontroli nie przeszkadza to, że wójt gminy ma pozycję samoistnego organu wspólnoty samorządowej, jest on jednak podporządkowany radzie gminy, która stanowi o kierunkach jego działania i przyjmuje sprawozdania z jego działalności;
2) gminne jednostki organizacyjne, takie jak np. szkoła podstawowa, gimnazjum, przedszkole, urząd gminy, ośrodek opieki społecznej, zakład gospodarki komunalnej, dom kultury, które podlegają i są nadzorowane przez wójta gminy; gmina może mieć jednostki organizacyjne (art. 9 ustawy o samorządzie gminnym) wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej, które mają osobowość prawną – komisja rewizyjna nie kontroluje bezpośrednio takich jednostek, lecz jedynie działalność wójta z punktu widzenia jego uprawnień wobec tych jednostek gminnych;
3) jednostki pomocnicze gminy – sołectwa, dzielnice, osiedla, które nie są jednostkami organizacyjnymi gminy, jednakże zarządzają i korzystają z mienia komunalnego – w granicach ustalonych statutem oraz rozporządzają dochodami uzyskanymi z tego mienia i prowadzą działalność finansową w ramach budżetu gminy, jeżeli rada gminy wydzieli środki do ich dyspozycji.
Wójt gminy może być również kontrolowany w zakresie realizacji rządowych zadań zleconych (ustawami) lub powierzonych (porozumieniami) z zakresu administracji publicznej ale w tym zakresie właściwe organy administracji rządowej dokonują oceny pracy wójta według kryteriów legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Kontrola przez komisję rewizyjną tej sfery działalności wójta może obejmować tylko legalność i zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym (rzetelność); działania kontrolne komisji rewizyjnej winny zmierzać do ustalenia czy wydatki zostały zrealizowane zgodnie z decyzjami właściwych organów administracji rządowej ustalającymi wydatki.
Działalność kontrolna komisji rewizyjnej nie może obejmować jednostek organizacyjnych, które nie podlegają gminie np. klubów sportowych, szkół średnich czy OSP, natomiast kontrola może obejmować wykorzystanie środków, które są przekazywane z budżetu na realizację zadań gminy przez „obce” jednostki. Komisja rewizyjna – realizując zadania z zakresu kontroli - jest zobowiązana rachować w tajemnicy informacje uzyskane w toku czynności kontrolnych, mając na uwadze konieczność ochrony danych osobowych, w szczególności danych dotyczących osób korzystających z pomocy społecznej oraz ochrony informacji niejawnych. Składając sprawozdanie przed radą ze swoich kontroli komisja rewizyjna omawia zdarzenia, nie podając do publicznej wiadomości nazwisk, chyba że jawność informacji wyraźnie wynika z przepisów prawa.
Zadania komisji rewizyjnej rady gminy mogą się wywodzić z konkretnych zapisów ustawowych lub z postanowień statutu. Zadania komisji rewizyjnej wynikające z ustaw nie mogą być przez żaden organ gminy uchylone i mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących.
Zadania komisji rewizyjnej
mające charakter opiniodawczy i wnioskodawczy i
dotyczą:
1) opiniowania wykonania budżetu gminy i wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym),
2) opiniowania wniosku radnych (co najmniej ¼ ustawowego składu rady gmin) o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium (art. 28b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym),
3) rozpatrywania postanowień sygnalizacyjnych prezesa samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu gminy (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856)).
Komisja rewizyjna powinna się w swej pracy koncentrować przede wszystkim na kontroli działalności finansowej gminy, bowiem jej głównym powołaniem jest dyscyplinowanie wykonywania budżetu. Ma więc ona wykrywać przypadki zaniedbania, niegospodarności, marnotrawstwa środków, nadużyć, a także ustalać przyczyny i skutki tych ujemnych zjawisk oraz wskazywać osoby odpowiedzialne za ten stan rzeczy i sposoby usunięcia stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Udokumentowane i ustalone w protokołach wyniki wszelkich kontroli w danym roku budżetowym powinny być traktowane jako jedno ze źródeł wiedzy o wykonaniu budżetu za ten rok budżetowy i wykorzystane przy opiniowaniu wykonania budżetu i przy formułowaniu wniosku do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium.