Lublin, 5 marca 2004 r.
RIO-I-430-10/2004
Pan Jerzy Banaszkiewicz
Zastępca Burmistrza
Szczebrzeszyna
Szanowny Panie Burmistrzu,
Odnosząc się do Pana prośby zawartej
w piśmie z 27 stycznia 2004 roku o przesłanie wykazu uchwal podlegających
publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na wstępie pragnę zastrzec, że
odczytuję Pańskie intencje w ten sposób, że chodzi Panu o uchwały rad gmin,
które podlegają badaniu w trybie nadzoru przez regionalna izbę obrachunkową. Niewątpliwie
w szerszym zakresie nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego
sprawuje wojewoda i w granicach prawem przyznanych mu uprawnień do jego oceny
należy kwalifikowanie danego aktu normatywnego samorządu do kategorii prawa miejscowego.
Ponadto uprawnionymi do stanowienia aktów prawa miejscowego są terenowe organy
administracji rządowej (art. 94 Konstytucji), których działalność w tym zakresie
pozostaje również poza właściwością nadzorczą regionalnych izb obrachunkowych.
Stosownie do treści art. 11 ust. l
ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych
(Dz. U. z 2001 r. Nr 55, póz. 577 ze
zm.) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb
obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy
jednostek samorządu terytorialnego w sprawach :
1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,
2) budżetu
i jego zmian,
3) zaciągania
zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu
terytorialnego oraz udzielania pożyczek,
4) zasad
i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
5) podatków
i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja
podatkowa,
6) absolutorium.
W kontekście postawionego w Pańskim
piśmie problemu należy zatem znaleźć odpowiedź na
następujące pytanie: które z uchwał (zarządzeń) organów jednostek samorządu terytorialnego,
podejmowanych w sprawach wskazanych wyżej, należy uznać za akty prawa miejscowego
podlegające obligatoryjnemu procesowi publikacji w trybie ustawy z dnia 20 lipca
2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr C->2, póz. 718 ze
zm.).
Przechodząc do próby odpowiedzi -
należy zgodzić się z wyrażonym przez Pana poglądem co
do braku jednoznacznych wskazówek w tym zakresie w obowiązujących przepisach
prawa. Zarówno ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych, jak też ustawy ustrojowe samorządowe czy też - co do zasady, bo są
wyjątki - ustawy z zakresu materialnego prawa administracyjnego, nie zaliczają
wprost konkretnych uchwał (zarządzeń) organów jednostek samorządu
terytorialnego do kategorii aktów prawa miejscowego. Rzecz pozostawiona jest
orzecznictwu organów nadzoru, które w skali kraju nic zawsze, co zrozumiale,
jest jednolite. Mając na uwadze dotychczasowy dorobek orzeczniczy Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, uwzględniający wypracowane w
doktrynie stanowisko, należy uznać, że uchwały (zarządzenia) organów jednostek
samorządu terytorialnego w sprawach:
1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian, budżetu i jego zmian,
zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki
samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek a także w sprawach
absolutorium (art. 11 ust. l pkt. 1-3 i 6 ustawy o
regionalnych izbach obrachunkowych) nie są aktami prawa miejscowego,
2) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego (art. 11 ust. l pkt 4 ustawy o
regionalnych izbach obrachunkowych) są aktami prawa miejscowego wówczas,
gdy skierowane są do osób (Jednostek organizacyjnych) znajdujących się poza
zasięgiem podległości organów jednostki samorządu terytorialnego (np. uchwały
podejmowane w oparciu o przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty czy
art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym do
końca 2003 roku a obecnie art. 118 ust. 2 pkt 2 tej
ustawy). A contrario, uchwały dotacyjne skierowane do
własnych podmiotów cech aktów prawa miejscowego nie posiadają (np. uchwały
podejmowane w trybie art. 117 ust. 3 ustawy o finansach publicznych),
3) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy
ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 11 ust. l pkt 5
ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) są aktami prawa miejscowego.
Dotyczy to wszystkich uchwał rad gmin podejmowanych w oparciu o delegacje
zawarte tak w ustawach stricte podatkowych (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku
o podatkach i opłatach lokalnych, ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku o
podatku rolnym i ustawa z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym), jak
i innych z dziedziny materialnego prawa administracyjnego, ale mających
podatkowy charakter (np.w wykonaniu art. 30 ust. 2
ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 80,póz. 717).
Przy ocenie charakteru prawnego
konkretnej uchwały (zarządzenia) jednostki samorządu terytorialnego należy
uwzględniać przede wszystkim rodzaj norm prawnych w niej zawartych. Akt
normatywny, a więc i akt prawa miejscowego, cechuje się tym, że zawarte w nim
normy prawne po pierwsze - są adresowane do podmiotów określonych rodzajowo
wyznaczając im ich prawa i obowiązki i po drugie - pozwalają na wielokrotne ich
stosowanie. Z tego punktu widzenia nie będzie aktem normatywnym, lecz
indywidualnym aktem administracyjnym, uchwala (zarządzenie) organu jednostki
samorządu terytorialnego skierowana do imiennie wskazanego podmiotu (np.
uchwała ustalająca stawki jednostkowe dotacji przedmiotowych dla określonego
zakładu budżetowego czy gospodarstwa pomocniczego podejmowana w trybie art. 117
ust. 3 ustawy o finansach publicznych czy też uchwala określająca zasady
udzielenia dotacji na prace konserwatorskie podejmowana w trybie art. 81 ust. l
ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568).
Marek Poniatowski